#

Аналитика

Кто и как составляет «черный список» ЕС

2июня, 2012

24 апреля Беларусь вышла в мировое лидеры по длине «черного списка» ЕС . Произошло это не потому, что туда добавили новые имена («черный список» в конце апреля как раз не расширялся), но потому, что ЕС заморозил санкции в отношении ранее «лидирующей» Мьянмы. В  конце июня Совет ЕС может вновь расширить санкционный список для Беларуси. В январе 2012 г. чиновник Европейской службы внешнего действия Гуннар Виганд заявил об уже готовых предложениях пополнить список 135-ю новыми именами. С того времени Совет ЕС в черный список добавил 33 человека. То есть в запасе как минимум сотня согласованных всеми странами ЕС «кандидатов» на включение в санкционный список.

Обстоятельства и критерии его составления подверглись критике не только со стороны властных лиц и проправительственных организаций (что абсолютно понятно), но и части гражданского и экспертного сообщества Беларуси. Первые заявляют, что ограничения безосновательны и не подчиняются законам логики. Вторые обращают внимание на то, что «черный список» формируется непрозрачно и не всегда по понятным правилам. Данная статья, без намерения оправдать или подвергнуть критике применяемые ЕС критерии, объясняет механизм и логику составления «черного списка».

Как составляется «черный список» ЕС?

Прежде всего, необходимо отметить, что визовые ограничения, вводимые ЕС, не нарушают норм международного права. Каждое государство наделено суверенным правом определять, кому можно позволить въезд на свою территорию и при каких условиях. Поэтому различные заявления белорусских официальных лиц и проправительственных организаций о противоречии международным нормам — либо свидетельство их некомпетентности, либо сознательная манипуляция. К тому же, сами белорусские власти давно практикуют визовые ограничения в отношении многих западных политиков и общественных деятелей.

Из органов Евросоюза только Совет ЕС наделен прерогативой формирования санкционного списка. Естественно, сами европейские министры не обсуждают отдельные кандидатуры на попадание под санкции. Рабочая часть совместных ежемесячных заседаний министров длится всего несколько часов, в течение которых обсуждаются более общая стратегия действий в отношении ряда стран и регионов. Причем белорусская тема обычно далеко не в топе.

Европейские министры лишь формально одобряют предлагаемые Комитетом постоянных представителей государств (Coreper) решения. А до этого «кандидатуры» на внесение в санкционный список обсуждаются рабочими группами Совета ЕС, при участии экспертов Европейской службы внешнего действия (ЕСВД), Еврокомисии и Правовой службы Совета ЕС. Иногда в обсуждение политических аспектов вовлечен Комитет Совета ЕС по политическим вопросам и вопросам безопасности, а также приглашаются главы дипломатических служб стран ЕС.

Региональная рабочая группа Совета ЕС, которая изначально обсуждает предложения по санкциям, состоит из дипломатов стран ЕС, а также чиновников соответствующих министерств и департаментов правительств. Предложения по внесению лиц и предприятий в «черный список» могут вносить только страны ЕС и Европейская служба внешнего действия. Председатель группы считает «кандидатуру» одобренной, если никто из участников не выражает несогласия. 

Далее правовую и техническую сторону предложенных ограничительных мер обсуждает Рабочая группа Совета ЕС по иностранным делам (Relex) в специальном санкционном составе. Она же, на основании обсуждения региональной рабочей группы, готовит окончательные формулировки о причинах внесения в «черный список». При необходимости Relex может запросить у региональной рабочей группы дополнительную информацию, чтобы убедиться, что добавление оправданно с правовой точки зрения и надлежащим образом обоснованно.

Председательство на заседаниях Совета ЕС по иностранным делам Кэтрин Эштон , которая параллельно занимает пост Вице-президента Еврокомисии, вовсе не означает, что баронесса имеет значительную роль в определении санкционной политики. В целом, чиновники Еврокомисии имеют ограниченное влияние в данной сфере. К тому же работники бывшего Директората по иностранным делам Еврокомиссии, которые были ранее ответственны за белорусское направление, теперь являются служащими ЕСВД.

Зато внешнеполитические ориентиры задает самый высокий орган ЕС — Европейский Совет, состоящий из глав государств и правительств стран ЕС. В заключении, принятом на последнем заседании Европейского Совета в начале марта, имеется специальный параграф, призывающий Совет ЕС продолжать санкционную политику в отношении Беларуси.

Заметим, что некоторое неформальное влияние в определении санкционной политики имеет и Европейский парламент. Во-первых, посредством резолюций. Хотя они не обязательны для исполнения, Совет ЕС принимает их к сведению. Позиция евродепутатов по Беларуси традиционно очень критична и обычно более радикальна, чем впоследствии принимаемые Советом ЕС решения. Во-вторых, чиновники внешнеполитического ведомства ЕС (иногда сама Эштон) регулярно совещаются с Комитетом по иностранным делам Европарламента. Под эгидой Комитета также проводятся экспертные исследования по различным темам. Некоторые из них в последние несколько лет касались отношений с Беларусью и санкционной политики. В целом, хотя Европарламент формально никак не вовлечен в принятие решений по данному вопросу, учитывать позицию евродепупатов считается правилом хорошего тона.

Таким образом, целый ряд органов ЕС оказывает влияние на контуры санкционной политики. Однако прерогативой в принятии решений по санкционному списку обладает лишь Совет ЕС в лице государств-членов ЕС. Процесс утверждения лиц и предприятий в «черном списке» выглядит следующим образом:  Предложения представителей стран ЕС и ЕСВД — Региональная рабочая группа Совета ЕС — Рабочая группа по иностранным делам (Relex) — Комитет постоянных представителей государств (Coreper) — Совет ЕС по иностранным делам.

Дипломаты в помощь

Информацию по лицам, которые потенциально подпадают под санкционные критерии Совета ЕС, в основном собирают дипломатические сотрудники стран ЕС, работающие в Беларуси. Происходит это различными способами: мониторинг СМИ, отчеты неправительственных организаций, посещение судебных заседаний, общение с экспертами и общественными активистами.

Именно последний пункт формально стал оправданием для создания списка невыездных уже со стороны белорусского государства. «Это они Западу подбрасывают фамилии, организации, предприятия и настаивают на введении экономических санкций... Этот список принят с подачи нашей пятой колонны, которую возглавляет один из ее руководителей - Станислав Станиславович Шушкевич», — заявил Лукашенко. Подобное представление более чем ошибочно. Так, возможно некоторые фамилии были «выужены» из неформальных бесед с кем-то из политиков или общественных деятелей. Однако предложения активистов не абсолютизируются — каждая из кандидатур впоследствии рассматривается отдельно.

ЕС действительно принимает к сведению информацию или пожелания различных акторов при принятии самых разных решений. Это, по сущности, один из принципов работы европейских структур. Однако «учитывать» -  вовсе не значит руководствоваться. ЕС в санкционной политике по отношению к Беларуси использует разработанные экспертами санкционные принципы, понятные и установленные  ценности и соответствующий опыт.

Утрируя, европейские дипломаты не нуждаются в отдельных встречах с белорусскими политиками Шушкевичем либо Лебедько для поиска кандидатур в санкционный список.  Достаточно осуществить мониторинг сообщений в независимых (и государственных!) СМИ, чтобы узнать фамилии командующих разгонами мирных демонстраций. Либо ознакомиться с отчетами правозащитных организаций, чтобы узнать фамилии судей, выносивших политически мотивированные приговоры. Наконец, информация о структуре госорганов или группе компаний того же Юрия Чижа открыта и доступна в интернете. В конце концов, в ситуации более тяжелого доступа к информации, меньшего дипломатического штата и более сложных условий работы ЕС в свое время составил гигантский санкционный список из сотен различных чиновников и членов их семей (!) в Мьянме.

Таким образом, обвинение деятелей оппозиции, активистов и журналистов в составлении санкционного списка не имеет под собой достаточных оснований. Их участие весьма условно. Впрочем, самим властям это наверняка хорошо известно.

«Мертвые души» в черном списке — не вина ЕС

Один из основных элементов критики «черного списка» — закрытость процедуры его составления. А это, мол, порождает и неудобные ошибки.

Процедура действительно скрыта от общественного внимания. Однако в этом нет ничего удивительного и предосудительного. Было бы весьма странно и контрпродуктивно, если бы ЕС стал объяснять в деталях все перипетии согласования каждого добавления в «черный список». Все заседания рабочих групп Совета ЕС строго конфиденциальны, особенно это касается источников поступления «кандидатур». Повестка дня, доклады и рабочие документы не раскрываются даже национальным парламентам и Европарламенту. Поэтому надежды гражданского и экспертного сообществ на участие в процессе составления «черного списка» и подконтрольности данного процесса совершенно утопичны.

Так же как утопичен расчет белорусских властей на прекращение Евросоюзом санкционной политики и снятие санкций без освобождения всех политических заключенных. Совет ЕС в лице государств-членов Евросоюза имеет консенсус по поводу проводимой принципиальной политики. И отступать от нее, без выполнения давно поставленного и четкого условия, не намерен.

Важно то, что в решениях Совета ЕС достаточно подробно описывается причина добавления в санкционный список по каждому лицу. К этому обязывают санкционные процедуры ЕС. В том случае, если, по соображениям приватности или безопасности, причины добавления в список не оглашаются публично, на адрес физического или юридического лица направляется специальное уведомление с указанием причин.

Официальный журнал ЕС регулярно печатает сообщения о процедуре апелляции, доступной для «забаненных» лиц и компаний. Таким образом, даже в случае с нежелательными лицами из санкционного списка ЕС как сообщество верховенства права своим принципам не изменяет: общие критерии добавления и специфические причины по каждому лицу/предприятию указываются публично, работает процедура апелляции.

По поводу неточностей составленного по Беларуси списка стали широко известны две истории: об умершем чиновнике, а также о том, что одно из лиц было добавлено в список  дважды.

Действительно, включенный в «черный список» еще в 2006 г. глава  Витебской областной избирательной комиссии Пищуленок скончался в 2008 г., однако во вновь пересмотренном  списке его имя оставалось. И даже в списке, возобновленном решением Совета ЕС 31 января 2011 г., оно все еще присутствовало.

Свидетельствует ли этот факт о том, что составление черного списка —  неэффективный, ошибочный процесс? Вовсе нет. Это лишь говорит о естественном недостатке информации из Беларуси у европейских дипломатов: они не в состоянии следить за благополучием или,  в данном случае, жизнью сотен лиц из санкционного списка. По этой же причине (изначальная нехватка информации и ее последующее восполнение) Совет ЕС периодически вносит исправления в написание имен и должностей лиц. Основная проблема для ЕС состоит в определении официального написания имени в паспорте, что позволяет предоставить пограничным органам верную информацию.

После того, как факт смерти находящего в списке человека стал публичным, коррекция списка была произведена. Примечательно, что в феврале 2012 г. Офис за демократическую Беларусь выступал за исправление «черного списка» и удаление из него имени Пищуленка. Об этом же говорилось и в проходившей в марте 2012 г. широкой экспертной дискусии. Тем временем, ЕС исправил «черный список» и вычеркнул оттуда имя Пищуленка еще за год до этого, к марту 2011 г.  То есть, укоряя  ЕС за нерадивость, белорусское экспертное сообщество само не очень-то следит за изменениями в санкционном списке.

Также в «черном списке» на протяжении нескольких лет существовала по крайней мере еще одна неточность. Судья Центрального района г. Минска Ясиневич с 2006 г. на протяжении 5 лет был самым «санкционированным» лицом, так как присутствовал в черном списке дважды, в немного разных вариациях написания фамилии. Сначала его включили в апреле 2006 в числе 40 лиц, затем повторно в октябре 2006 г. Было ли это «провинностью» ЕС? С одной стороны, да, неосмотрительность имела место. С другой стороны, еще больший вопрос по этому поводу адресуется белорусским правозащитникам, которые за многие годы не удосужились внимательно прочитать (тогда еще относительно короткий) список и сообщить европейским дипломатам о накладке.

Почему добавлены журналисты?

Добавление журналистов в «черный список» ЕС стало одним из самых критикуемых новшеств санкций. Официальный Белорусский союз журналистов (БСЖ), до этого никак не реагировавший на грубые нарушения свободы слова и СМИ в Беларуси, вдруг начал апеллировать к различным международным инстанциям. Так, обращения  с просьбой восстановить права белорусских журналистов было направлено Верховному комиссару ООН по правам человека Наванетхем Пиллэй, представителю ОБСЕ по свободе СМИ Дуне Миятович и спецдокладчику Совета ООН по правам человека.

«Исходя из чего огулом наказали лучших белорусских журналистов? Их наказывают за собственное мнение, за то, что они говорят правду, что отстаивают свою позицию и позицию своих читателей? Где же тогда свобода слова?»,вопрошает глава БСЖ Лемешенок по поводу «черного спика».  В специальном заявлении БСЖ заявляет, что «не видит логики, которой руководствовался Европейский союз при составлении подобного списка».

Прежде чем выяснить логику ЕС и ответить на вопрос, карает ли ЕС журналистов за свободу слова либо за что-то иное, рассмотрим правовую аргументацию БСЖ. Он утверждает, что ЕС якобы нарушает Европейскую хартию свободы прессы.

Во-первых, данный документ — вовсе не обязателен к исполнению в ЕС и ссылаться на него абсурдно. Это всего-лишь компендиум основных прав журналистов, подписанный главными редакторами и ведущими журналистами из 19 европейских стран. Поэтому сентенция о том, что решение Совета ЕС по санкциям «прямо противоречит документам, которые в свое время были им же одобрены», более чем ошибочна.

Во-вторых, даже если бы это было межправительственное соглашение, то пункт 3 Хартии, в котором БСЖ видит запрет на введение визовых санкций в отношении отдельных иностранных журналистов, говорит вовсе не о том. В нем ведется речь о недопущении вмешательства правительства в деятельность журналистов на своей территории.

Отметим, что БСЖ упорно не замечает других положений Хартии, явно нарушаемых белорусским правительством, как то: неприкосновенность помещений и техники редакций, свободный доступ журналистов к гражданам и всем внутренним и зарубежным источникам информации (с.1), недопустимость цензуры и отсутствие гослицензирования прессы и онлайн-сми (ст.2), право собирать и распространять информацию и мнения без угроз, ограничений и наказаний (ст.3) и др. Со ссылками БСЖ на другие международные соглашения такая же «беда»: санкционный запрет не противоречит их положениям.

Европейская судебная практика проводит отчетливую разницу, какие действия журналистов являются легитимными и подпадают под право свободы слова, а какие нет. Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ) рассмотрел многие десятки интересных неоднозначных дел в этой сфере  и выработал четкие критерии по различным аспектам свободы слова. Хотя ЕС как юридическое лицо до сих пор не подписал Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод, все страны ЕС являются подписантами и обязаны следовать решениям ЕСПЧ.

Действительно ли карательные действия в отношении журналистов недопустимы ни при каких условиях и свобода выражения в международном праве — превыше всего? Краткий и очевидный ответ: нет. Согласно принципам международного права, журналисты, продвигающие идеи общественной ненависти и подрывающие демократические принципы, несут за это ответственность. Языковые средства для отображения отрицательного отношения к носителям иной системы ценностей определяют специальным термином «язык вражды» (hate speech).

Безответственные действия журналистов и редакторов в отдельные исторические моменты могут иметь особо тяжелые последствия и, соответственно, караются очень сурово. Самый показательный случай — пожизненный приговор, вынесенный Международным уголовным трибуналом по Руанде четырем журналистам, среди них главному редактору ведущей газеты Хассану Нгезе.

«Хассан Нгезе, владелец и главный редактор хорошо известной газеты в Руанде, занимал должность, которая предполагала информирование общественности и создание общественного мнения в направлении достижении демократии и мира для всех руандийцев. Он использовал СМИ для нападения и уничтожения прав человека, вместо их продвижения», говорится в судебном вердикте международного суда (§ 1101).

В деле по руандийским «СМИ ненависти» уголовный трибунал признал большое влияние медиа на общественные настроения, а потому и большую ответственность медиа-служащих за последствия. Суд указывает, что в определении меры ответственности редакторов и журналистов имеет важность намерение (информация передана с целью  распространение новостей, или для развития неприятия к определенной группе населения) и применяемые языковые средства.

Естественно, руандийский случай — крайний пример, в котором деятельность проправительственных журналистов была сопряжена с геноцидальной политикой властей. Обычно в демократических государствах безответственные действия редакций  национальные суды карают выговорами или относительно небольшими штрафами. Данная отсылка к международному уголовному случаю приведена с тем, чтобы показать, что наказание нелегитимных действий журналистов — вовсе не «беспрецедентно для современного мира», как утверждает БСЖ. Более того, при вовлеченности правительства в серьезные преступления, продвигающие опасные идеи журналисты караются весьма строго.

В белорусском же случае речь идет о суверенном праве государств ограничивать въезд на свою территорию нежелательным лицам. ЕС полагает, что журналисты и редакторы, которые используют популярные СМИ не для отображения объективной информации и продвижения прав человека и демократических принципов, а для односторонней подачи тенденциозной официальной точки зрения и уничижения групп граждан с отличной системой взглядов и ценностей, относятся к категории нежелательных. То есть въезд лицам ограничивается не за «свободное выражение ими своего мнения» как таковое, а за формирование особого общественного мнения через транслирование антидемократических мессиджей. Это также касается отсутствия критичности, либо, по крайней мере, объективности, в отношении освещения репрессий в отношении гражданского общества и демократической оппозиции.

Судьи и ректоры – тоже в списке, но по разным причинам

В апреле этого года Республиканский совет судей от имени всего судейского сообщества Беларуси принял заявление, в котором он критикует применение санкций в отношении судейских работников. По мнению совета, судебная власть в Беларуси независима и выносит объективные беспристрастные приговоры. То ли по незнанию перипетий международного права, то ли для создания у читателей впечатления аргументированности заявления, в нем приводятся неуместные ссылки на различные международные документы.

Один из них — Маастрихтский договор о создании ЕС 1992 г., в котором «государства-участники подтверждают, что более свободное передвижение и контакты между гражданами имеют важное значение в контексте защиты и развития прав человека и основных свобод». Данная формулировка относится к созданию свободы перемещения для граждан стран ЕС. Она вовсе не значит и не обязывает страны ЕС выдавать визы нежелательным гражданам третьих стран, какой бы пост они не занимали.

Составители заявления вспомнили также Европейскую хартию о статусе судей 1998 г., заключенную под эгидой Совета Европы, который вовсе не имеет отношения к Евросоюзу. Данное соглашение также никак не умаляет право национальных органов применять визовые ограничения по своему усмотрению.

Само наименование статьи-заявления «Запрет на въезд в ЕС судей противоречит международным нормам права и конституциям европейских и иных государств» ничем не оправдано. Кроме неуместных выдержек из разных договоров, в обращении нет ни одной ссылки на какой-либо документ, реально подтверждающий кричащее название. Таких документов и не существует. Государства вправе запрещать въезд на свою территорию гражданам третьих стран, какие бы посты они не занимали. Вместе с тем существуют некоторые редкие случаи, в которых международные правила действительно обязывают государства не препятствовать въезду на свою территорию конкретных лиц. Евросоюз эти нормы учитывает и им следует. Более подробно характер этих исключений описан в статье «Легко ли обойти визовые ограничения ЕС».

Итак, суждение судейского сообщества о том, что запрет на въезд в ЕС противоречит нормам международного права, не соответствует действительности. Страны ЕС резонно полагают, что зависимая судебная власть — один из основополагающих репрессивных механизмов в авторитарных государствах. А потому применяют ограничительные меры к отдельным судьям вследствие выносимых ими приговоров по политическим причинам. Политические приговоры Евросоюз расценивает как репрессии в отношении демократической оппозиции и гражданского общества, что является одним из критериев для внесения в санкционный список. Обычно в обосновании добавления каждого из судей Совет ЕС перечисляет  несколько вынесенных ими политических приговоров.

Если судьи по политическим соображениям применяют к гражданам административные и уголовные взыскания, то ректоры принимают решения об исключении активистов из учебных заведений. Частый контрдовод относительно применения санкций в отношении ректоров заключается в том, что они являются хорошими специалистами, и вынуждены прибегать к исключению, так как являются подвластными людьми. Нужно полагать, что, к примеру, судья Рыбаков, вынесший позорный приговор Александру Козулину, за долгие годы своей карьеры также применял свой опыт в вынесении и справедливых объективных решений. Следуя такой логике, вопрос об исключении из «черного списка» можно ставить не только в отношении ректоров, но и судей, да и других категорий лиц, что делает бессмысленной всю санкционную систему. Ректоры университетов также de facto являются чиновниками, карающими граждан по политическим причинам в угоду исполнительной власти и спецслужб. Следовательно, в отношении ректоров ЕС не видит оснований отходить от общего санкционного подхода, применяемого и к другим чиновникам.

Санкции ЕС, бизнесмены и политика

Если с ректорами и судьями все более-менее понятно, то с предпринимателями ясно в меньшей степени. Более того, анализ решений и регуляций Совета ЕС показывает, что Чиж и Тернавский включены в «черный список» на основании иного санкционного критерия, нежели Пефтиев. Пефтиев, добавленный еще в июне 2011 г., значится как лицо, «ассоциированное» с Лукашенко.

В то же время Чиж, Тернавский и их компании были внесены в «черный список» после принятия решения о дополнительном санкционном критерии: «лица и компании, поддерживающие режим Лукашенко либо получающие от него выгоду». По всей видимости, на утверждение Советом ЕС дополнительного критерия повлиял судебный иск Пефтиева в Суд ЕС, в котором, среди прочего, обжалуется факт доказанности такой «ассоциации».

Добавляя отдельных предпринимателей в санкционный список, ЕС руководствуется двумя основными обстоятельствами, которые предоставляются в обоснованиях включения. Во-первых, личные связи с Лукашенко и его семьей. Так, по сообщениям СМИ, невестка Лукашенко занимала руководящую должность в одной из компаний Пефтиева. Чиж возглавляет Белорусскую федерацию борьбы и является председателем Наблюдательного совета ФК «Динамо-Минск». Учитывая специфику отбора лиц на должности спортивных федераций в Беларуси, ЕС считает это еще одним доказательством связи с властной элитой. Наконец, Тернавский является спонсором Президентского спортивного клуба, отмечает решение Совета ЕС. На руководящей должности его компании «Юнивест-М» работает другая невестка Лукашенко.

Во-вторых, ЕС обращает внимание на финансовую взаимовыгоду сторон. Указанные предприниматели ведут деятельность в наиболее выгодных отраслях бизнеса (продажа оружия, нефтепереработка, лотерейный бизнес, недвижимость и др.). Совет ЕС отмечает, что компания «БелТехЭкспорт» (Пефтиев)— самая крупная компания, занимающаяся оборонными продуктами, деятельность холдинга «Трайпл» (Чиж) обеспечена поддержкой со стороны власти, а компания «Юнивест-М» (Тернавский) — один из двух крупнейших частных экспортеров нефти в Беларуси в условиях государственной монополии в сфере нефтепереработки. Принимая во внимание такую щедрость по отношению к отдельным лицам и общее стремление авторитарного режима контролировать крупную частную предпринимательскую деятельность, Совет ЕС заключает, что, в свою очередь, указанные лица оказывают значительную финансовую поддержку властям.

Естественно, данные умозаключения ЕС косвенные и документами с печатями, подтверждающими подобную схему, он не располагает. Это, между прочим, делает решения Совета ЕС в отношении предпринимателей уязвимыми для критического рассмотрения в апелляционных инстанциях.

Заметим, что косвенные доказательства связей крупнейшего трейдера российской нефтью Тимченко с Владимиром Путиным во много раз более слабые, нежели в случае Пефтиева, Чижа, Тернавского и Лукашенко. В то же время «ассоциация» Тимченко и Путина является для международного сообщества секретом полишинеля.

Как было указано выше, добавление кандидатуры в  «черный список» — это не прихоть кого-то европейского министра или группы чиновников. Это состоящий из нескольких этапов процесс, в котором кроме дипломатов задействованы эксперты, следящие за обоснованностью добавления. Было бы наивно полагать, что Пефтиева ЕС включил в «черный список» лишь потому, что он стал первым беларусом, попавшим в список миллиардеров по версии журнала „Forbes”.